Relatório sugere a não-prorrogação dos contratos de pedágios no RS
Não prorrogar os contratos de concessão de rodovias foi a principal recomendação do relatório final da Comissão Parlamentar de Inquérito (CPI) dos Pólos de Pedágio, apresentado à imprensa nesta quarta-feira (10) pelo deputado Berfran Rosado (PPS). De acordo com o relator, o atual e os próximos governantes deverão assumir publicamente a responsabilidade de encerrar o Programa de Concessão Rodoviária (PEC/RS), “adotando outra alternativa de solução para o setor, afastando, por completo, o debate político-ideológico das questões eminentemente técnicas”. Destacou, no entanto, que, se escolherem continuar com o PEC/RS, o Estado deverá, ao recompor a equação contratual, desonerar os usuários e exigir melhorias na prestação de serviços das concessionárias.
O documento, que contém 181 páginas, sugere ainda a adoção, a curto prazo, de um sistema eletrônico de cobrança nos sete pólos rodoviários e, até que entre em funcionamento, seja concedido desconto de 50% do valor das tarifas aos veículos de passeio emplacados nas cidades sedes das praças de pedágio.
Além disso, o relatório aponta para a necessidade de criação de dois conselhos: um de representantes dos usuários, e o outro de Transportes, com funções consultivas e de recomendação aos órgãos e entidades envolvidas na execução e fiscalização das políticas públicas do setor. Deverão compor este último conselho representantes da Secretaria de Infra-Estrutura e Logística, do Departamento Autônomo de Estradas de Rodagem (Daer), da Agência Estadual de Regulação dos Serviços Públicos Delegados (Agergs), das concessionárias e dos usuários. “As investigações da CPI revelaram que não existe uma boa sintonia entre o órgão executor das políticas públicas na área dos transportes, que é o Daer, com o órgão do Estado encarregado da regulação e fiscalização, que é a Agergs, bem como há deficiências na transparência e nas informações aos usuários. Daí a necessidade desses conselhos”, destacou Berfran.
Quanto à decisão do Tribunal de Justiça do Estado, que concedeu nessa tarde liminar favorável para que a decisão sobre a prorrogação da CPI dos Pólos de Pedágio por mais 60 dias seja votada em plenário, o relator disse que fez a sua parte técnica e que a determinação deve ser cumprida.
Berfran fez ainda referência às demais questões que envolveram os trabalhos do órgão técnico e que, segundo, os membros da Comissão, justificam o pedido: “cada deputado pode dar o encaminhamento que julgar necessário, inclusive na Comissão de Ética – semana que vem iremos tratar sobre isso -, junto ao Ministério Público ou aonde quer que seja, mas neste relatório detalhado estão os nove fatos e as questões que envolveram o Plano de Trabalho”.
As recomendações
Quanto aos governos
a. a existência de conveniência, ou inconveniência da utilização da prestação dos serviços públicos rodoviários, mediante concessões à iniciativa privada;
se conveniente, que o atual e os futuros governantes adotem as decisões necessárias para dar efetividade e estabilidade ao cumprimento dos contratos e sua operação regular;
se inconveniente, respeitados os contratos vigentes, encerrem, definitivamente, ao final do prazo dos presentes contratos, o Programa de Concessão Rodoviária, adotando outra alternativa de solução para o setor, afastando, por completo o debate político-ideológico das questões eminentemente técnicas;
Se, entretanto, a escolha recair no reequilíbrio e na continuidade da prestação dos serviços públicos mediante o PECR/RS, deve o Estado, ao recompor a equação contratual, observar o princípio da menor oneração possível aos usuários das rodovias, por motivos óbvios, bem como exigir melhorias na prestação dos serviços das concessionárias – pois o que a CPI apurou é que houve descumprimentos dos contratos pelo Estado e pelas Concessionárias – para dotar a malha rodoviária concedida das condições necessárias a suportar o fluxo de veículos, que se espera crescente nos próximos anos, em decorrência das projeções de crescimento da economia do Estado. A malha rodoviária não pode constituir-se em fator de estrangulamento da circulação de bens, inclusive os destinados à exportação.
Com relação ao controle de peso dos veículos de transporte de carga, recomenda-se ao Governo determinar:
que seja viabilizado ao Comando Rodoviário da Brigada Militar os recursos necessários à contratação de efetivos específicos, ou a designação de efetivos já existentes, para a ocupação de todos os espaços a ela destinados nas praças de pedágio do PECR/RS, para garantir a segurança pública aos usuários das rodovias e garantir a efetividade da fiscalização e das autuações dos veículos de transporte de carga, por excesso de peso;
que o DAER, adote as providências necessárias junto ao Ministério da Justiça, a fim de viabilizar a ocupação dos espaços destinados à Polícia Rodoviária Federal nas praças de pedágio das rodovias federais, integrantes do PECR/RS, para garantir a segurança pública aos usuários das rodovias e a efetividade da fiscalização e das autuações dos veículos de transporte de carga, por excesso de peso.
Quanto ao modelo
O modelo adotado pelo Estado do Rio Grande do Sul, denominado de PECR/RS, não se diferencia em essência do formato amplamente utilizado no Brasil e em outros países.
O modelo gaúcho contempla um conjunto de obras ao longo do tempo, cujo compromisso com os investimentos são assegurados pela cobrança do pedágio. Outros modelos públicos, como é o caso dos pedágios estatais, também denominados de comunitários, não têm uma perfeita correlação entre os valores arrecadados e os investimentos, Não há, nesse modelo, nem mesmo cronograma fixo de obras.
Não há, também, prazos definidos para execução do modelo. Não conta, igualmente, com outros serviços aos usuários, além de não contribuir com os municípios lindeiros às estradas assim pedagiadas.
O aperfeiçoamento do modelo do PECR/RS inclui discussão sobre a base de contribuição dos usuários, com a utilização de tecnologias eletrônicas, em atendimento ao princípio da atualidade dos serviços públicos, conforme consta de recomendação específica deste relatório.
Quanto à coordenação do Sistema de Transportes
a criação de um Conselho de Transportes do Estado do Rio Grande do Sul, com funções consultivas e de recomendação aos órgãos e entidades envolvidas na execução e fiscalização das políticas públicas do setor, aí incluídas as concessões rodoviárias;
que, nesse Conselho, tenham assento, paritariamente, um representante do Conselho Rodoviário, um representante da Secretaria dos Transportes, um representante do Daer, um representante da Agergs, um representante das Concessionárias e um representante dos Conselhos de Representantes dos Usuários (cuja criação está sugerida neste relatório).
Quanto ao Termo Aditivo N.º 1 (TA1)
a retomada do nível de investimentos nas rodovias pelas concessionárias, bem como a ampliação dos objetivos tecnicamente necessários (como por exemplo, a conservação de acostamentos, a conservação de trechos urbanos e a prestação de serviços de guinchos e ambulâncias, que não constam atualmente como obrigação contratual das concessionárias);
o estudo e a implantação de um novo sistema de cobrança das tarifas, que melhor assegure aos usuários a modicidade tarifária, minimamente proporcional ao uso da rodovia (distância percorrida), preservadas as relações contratuais.
Quanto ao Daer
instrumentalizar tecnicamente a autarquia para que ela possa cumprir as competências legais que lhe são atribuídas pelo sistema rodoviário (como por exemplo, adotar sistemas de fiscalização modernos, mediante o uso de softwares apropriados – por exemplo, o já existente programa de fiscalização (FISC) -, aquisição de veículos automatizados para a medição dos parâmetros contratuais das rodovias relativamente ao IRI e outros);
proceder a pesquisas de contagem de tráfego de veículos, quantitativas e qualitativas, em todas as rodovias do PECR/RS para:
aferir o VDM (veículos diários médio) real, passante e pagante para compará-los com o VDM informado pelas concessionárias de rodovias, a fim de afastar, ou não, as dúvidas existentes quanto a esses dados, de modo que, se validadas as informações, não restará dúvida acerca dessas contagens, as quais irão contribuir para a eventual alteração no sistema de cobrança das tarifas, recomendada neste Relatório;
após a aferição recomendada, concomitantemente e por intermédio do aditivo de reequilíbrio dos contratos, determinar a execução do controle “on line” de veículos passantes, pagantes e isentados em todas as praças de pedágio do PECR/RS, de forma que os órgãos fiscalizadores e usuários tenham a informação diária de tais movimentações como forma de garantir transparência ao sistema. Esta recomendação contempla a proposição contida no PL 26/2007 da Deputada Marisa Formolo. O PL 26/2007 propõe a criação de despesas ao Estado, razão pela qual sua iniciativa deverá ser adotada pelo Poder Executivo;
aferir o volume do tráfego e a origem e destino ao longo de todos os trechos concedidos, para apurar a sua base real, comparando-se o número de veículos que utilizam as rodovias e a respectiva extensão percorrida, com os veículos que cruzam as praças de pedágio. Isso para apurar a base real de veículos potencialmente pagantes, comparada com aquela que, atualmente, gera as receitas nas praças de pedágio. Essa aferição será importante para alterar o sistema de pagamento das tarifas minimamente proporcional à extensão percorrida, como sugerido neste Relatório.
dar efetividade à transparência aos atos da autarquia – fiscalização, fixação de tarifas, autuações, autorizações, solicitações de serviços etc – mediante a publicitação pela via da Internet;
remeter todas essas informações permanente e regularmente aos Conselhos de Representantes dos Usuários (cuja proposta de criação consta deste relatório), à Agergs, e à AGCR por correio eletrônico, aos efeitos de agilizar a prestação das informações, inclusive ao público em geral, mediante a divulgação, também, no “site” do próprio Daer;
assegurar que o recolhimento das taxas de fiscalização pagas pelas concessionárias sejam revertidas ao órgão (Daer), contribuindo para a sua reestruturação material, técnica e tecnológica, a fim de que ele possa cumprir adequadamente as suas competências fiscalizatórias.
Finalmente, convém considerar o problema de pesagem nas rodovias. É fato notório que os veículos de transporte de carga com excesso de peso são os responsáveis pela deterioração acelerada dos pavimentos, o que acaba por prejudicar todos os demais usuários, além de causar oneração indevida às concessões rodoviárias. Em razão disso, cabe recomendar:
que disponibilize, às concessionárias, as condições necessárias para fiscalizar o peso das cargas transportadas nas rodovias de todos os pólos de pedágio, mediante a designação de policiais rodoviários estaduais (dotados do poder de polícia administrativa) com o objetivo de realizar as autuações nas rodovias estaduais concedidas;
que, mediante convênio com o Ministério da Justiça, ou por qualquer outro meio administrativo, disponibilize às concessionárias, as condições necessárias para fiscalizar o peso das cargas transportadas, mediante a designação de policiais rodoviários federais (dotados do poder de polícia administrativa) com o objetivo de realizar as autuações nas rodovias federais integrantes do PECR/RS;
que determine à Polícia Rodoviária Estadual a ocupação dos espaços a ela destinados nas praças de pedágio do PECR/RS, nas rodovias estaduais concedidas.
que, mediante convênio com o Ministério da Justiça, ou por qualquer outro meio administrativo, seja determinado à Polícia Rodoviária Federal a ocupação dos espaços a ela destinados nas praças de pedágio das rodovias federais integrantes do PECR/RS.
Quanto à Agergs
implementar uma Agência Setorial de Transportes, a exemplo de outros estados da federação, com poder coercitivo, aos efeitos de poder fazer valer a efetiva regulação.
promover a alteração legislativa necessária à criação da Agência Setorial;
Afora as observações acima, revelou-se também adequada à adoção das seguintes providências:
que eventual excedente de recursos dos recolhimentos próprios da Agergs (TAFIC etc) reverta em favor da atualização técnica da própria autarquia, ou à modicidade tarifária para os usuários dos setores de onde se origina a arrecadação dessas taxas, vedada a utilização desses recursos, pelo Estado, mediante a sua remessa para o caixa único, providência que beneficiará os usuários dos serviços públicos delegados;
adoção de exigências legais acerca de formação, competências específicas e experiência comprovada para o exercício de funções técnicas, especialmente para as diversas diretorias, para haver perfeita adequação entre a formação do servidor e a função a ser desempenhada, como medida de segurança técnica e preservação institucional da autarquia;
estabelecimento de um período de vedação (quarentena) de 3 (três) anos entre o exercício de qualquer função ou cargo público que guarde vinculação com os setores regulados e a função de conselheiro da Agergs, em absoluta sintonia com o princípio da moralidade pública previsto no artigo 37 da Constituição Federal;
independentemente da implementação de tais medidas, a Agência de Regulação deve dar início ao procedimento de verificação do equilíbrio econômico e financeiro dos contratos de concessão rodoviária (conforme previsão contratual do TA1 e do TRR), em razão das suas competências legais, determinando a abertura de processo administrativo e o chamamento das partes – Estado, Daer e Concessionárias de Rodovias – para apresentarem seus cálculos, situação em que a Agergs deverá exercer a mediação prevista nos contratos de concessão.
Quanto às concessionárias
a instituição, de imediato, de sistema de transparência de seus atos, à sociedade, sob pena de multa diária por atraso, no valor de vinte e cinco (25) vezes a unidade (URM) estabelecida no item 13.1.4, da cláusula 13.1 – Das penalidades contratuais – dos contratos de concessão rodoviária;
a disponibilização, à sociedade, das informações do item acima, deverá ocorrer em “site” próprio das concessionárias de rodovias, cuja existência deverá constar de todas as suas publicidades institucionais;
a remessa das mesmas informações, independente das providências acima, à Agergs, Daer, Governo do Estado, Assembléia Legislativa, Ministério Público Estadual e aos Conselhos de Representantes dos Usuários (cuja criação está sugerida neste Relatório);
que fiquem muito claras as obrigações das concessionárias – quando dos aditivos a serem firmados – mediante a elaboração e assinatura conjunta com o termo aditivo, de um novo PER – Projeto de Exploração da Rodovia – em substituição ao PBE e ao PER antigos, cujos investimentos para o período de 2005 a 2013 são os valores previstos no antigo PBE. Esses investimentos são insuficientes para manter o necessário padrão de qualidade das rodovias;
que seja determinado às concessionárias de rodovias que tomem as providências necessárias para a constituição dos Conselhos de Representantes dos Usuários (conforme previsão do item seguinte deste relatório), sob pena de multa diária por atraso, no valor de vinte e cinco (25) vezes a unidade (URM) estabelecida no item 13.1.4, da cláusula 13.1 – Das penalidades contratuais – dos contratos de concessão rodoviária, nos moldes da regulamentação a ser editada pelo Agers.
relativamente à questão do excesso de peso no transporte de carga que danifica aceleradamente os pavimentos, recomenda-se que as concessionárias de rodovias disponibilizem os equipamentos (balanças, operadores etc) para tornar efetiva e regular a pesagem dos veículos nas rodovias de todos os pólos de pedágio do PECR/RS.
Quanto aos usuários
usuários não pagantes: aqueles que circulam internamente no pólo, sem passar em qualquer praça de cobrança de pedágio;
usuários pagantes com proporcionalidade à distância percorrida: aqueles que circulam entre pólos de pedágio, ou entre estes e outras rodovias não pedagiadas, mas que pela distância percorrida, a tarifa paga é compatível com o uso da rodovia – com perfeito atendimento ao princípio da modicidade tarifária;
usuários pagantes sem proporcionalidade à distância percorrida: aqueles que circulam dentro de cada pólo de pedágio, percorrendo distâncias relativamente reduzidas, mas pagando integralmente as tarifas de pedágio (com redução ou perda da modicidade tarifária).
Uma das formas adequadas para minorar os efeitos do sistema de cobrança das tarifas, considerando a classificação dos usuários acima apontada, é a instituição de um sistema eletrônico de controle e cobrança das mesmas, onde cada qual dos usuários arcará com tarifas minimamente proporcionais às distâncias percorridas, bem como mediante a eliminação dos subsídios cruzados.
O Daer deverá iniciar estudos técnicos para adotar esta modalidade de cobrança o quanto antes possível, sem prejuízo da continuidade da modalidade de cobrança vigente nas praças de arrecadação. Tais estudos deverão compatibilizar o princípio da atualidade, modicidade tarifária para os usuários e a manutenção das condições de equilíbrio dos contratos.
Enquanto a adoção do sistema eletrônico de cobrança das tarifas não puder ser posto em prática – em face da necessidade de estudos técnicos aprofundados e da indisponibilidade dos sistemas – softwares e hardwares – os usuários assim denominados de curta distância, ou aqueles pagantes “sem proporcionalidade à distância percorrida” mencionados neste Relatório, deverão ser atendidos em curto prazo, a fim de assegurar-lhes a modicidade tarifária, mediante:
desconto de cinqüenta por cento (50%) das tarifas, exclusivamente para veículos de passeio, em cada município sede de praça de pedágio, para os usuários cujos veículos sejam emplacados nessas localidades;
a adoção desse desconto será provisória (até que seja possível alterar o sistema de cobrança conforme recomendado neste relatório) e ficará condicionada à concomitante assinatura do aditivo de reequilíbrio dos contratos (já recomendada no Relatório).
Então, a validade dessa tarifa reduzida (exclusivamente na praça de cada município e exclusivamente para os veículos emplacados nesse município) vigerá até que seja alterado o sistema de cobrança das tarifas, já recomendado, para veículos de passeio, os quais não gozam da proteção do Vale-Pedágio Nacional só utilizável pelos transportadores de cargas.
Seria de todo recomendável que a adoção desse desconto de 50% nas tarifas para o específico caso mencionado, fosse mantida ao longo de todo o prazo dos contratos de concessão, se puder ser equacionada a manutenção do equilíbrio dos contratos. O Daer deve perseguir essa meta de notável alcance social.
Ainda que ninguém possa alegar o desconhecimento das leis para o seu não cumprimento, em relação aos usuários (é direito deles), convém que o Daer faça uma campanha de esclarecimento ampla (além das divulgações no “site”) sobre a nova sistemática de cobrança de tarifas, seus valores, composição, mas que também esclareça acerca dos direitos e obrigações dos usuários e das concessionárias, conforme constam nos contratos de concessão, na Lei 10.086/94 e na Lei Federal 8.987/95.
Por derradeiro, recomenda-se a criação, no âmbito de cada concessionária, dos respectivos Conselhos de Representantes dos Usuários de cada Pólo de Concessão Rodoviária, imediatamente após a regularização dos contratos e da normalidade da prestação dos serviços adequados;
Quanto aos contratos
medidas imediatas para a confirmação da existência dos desequilíbrios e suas causas, bem como para a quantificação do mesmo, dando assim cumprimento, muito exigido nesta CPI, da execução do parágrafo único do artigo primeiro do TA1 de 2000;
a adoção das medidas imediatas e necessárias para o restabelecimento da equação contratual do Programa Estadual de Concessão Rodoviária do RS, até o ano de 2013, em atenção às disposições legais e contratuais – Lei 11.545/00, Primeiro Termo Aditivo aos Contratos de Concessão, de 30/11/2000 e Termo de Rerratificação aos Contratos, de 10/01/2006 (documentos que constam nos autos da CPI).
qualquer alternativa de majoração de tarifa, prorrogação de prazo, ou de investimentos a serem realizados, só podem ser considerados após a revisão e o reequilíbrio dos termos dos contratos, salvo se estas hipóteses componham a própria reequalização.
não prorrogar os atuais contratos de concessão rodoviária no estado em que se encontram.